Ontheffingenbeleid hogere waardeprocedure

Decentralisatie van de hogere waardeprocedure is onderdeel van de gewijzigde Wet geluidhinder die per 1 januari 2007 van kracht wordt. De belangrijkste consequentie van de wijziging van de Wet geluidhinder is dat het college van burgemeester en wethouders beleid kunnen(/moeten) vaststellen of hogere waarden moeten worden toegestaan en zo ja op welke criteria ontheffingsaanvragen worden beoordeeld. Indien zij dit niet wensen zal bij elke ontheffingsaanvraag een uitgebreide motivering moeten worden toegevoegd. In deze beleidsnota wordt in paragraaf 2 kort ingegaan op de achtergrond van het ontheffingenbeleid. In paragraaf 3 wordt ingegaan op de nieuwe regeling van de hogere waarden c.q. de decentralisatie in de Wet geluidhinder en op de vraag hoe B&W de aan hen toegekende bevoegdheid om hogere waarden vast te stellen kunnen uitoefenen. Daarnaast worden in paragraaf 4 de consequentie van het al dan niet overnemen van het ontheffingenbeleid van de Provincie gepresenteerd. In paragraaf 5 wordt het vast te stellen beleid en de criteria gepresenteerd. Dit is het provinciale beleid dat als gemeentelijk beleid (voorlopig) kannen worden overgenomen. In paragraaf 6 wordt de samenvatting en conclusie gegeven.

De belangrijkste reden voor decentralisatie van de hogere waardeprocedure is dat het apart voorleggen van een hogere waardebesluit aan Gedeputeerde Staten weinig toevoegt aan de inhoud van de procedure en procedurele vertraging kan geven. Door de bevoegdheid tot het nemen van het hogere waardebesluit te leggen bij Burgemeester en Wethouders kunnen de verschillende belangen op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening het meest direct worden afgewogen.

Hogere waardebeleid gaat erom waar u meer geluid op een woning toestaat en waar u wilt dat het stil is en dus de geluidbelasting op een gevel niet hoog mag zijn. In bijvoorbeeld een nieuwe wijk kunt u door bij het ontwerp rekening te houden met geluid, ervoor zorgen dat er geen geluidoverlast vanwege weg- of railverkeer of industrie ontstaat (door te voldoen aan de voorkeursgrenswaarden). Midden in een dorp of stad zijn de randvoorwaarden al aanwezig (weg/rooilijn/verkeersintensiteit) en wordt het lastig om het hier ‘stil’ te krijgen. Echter meer geluid betekent hier niet altijd meer geluidoverlast. Geluid hoort er tot op zekere hoogte bij en wordt in dat geval niet als storend ervaren en wordt algemeen geaccepteerd. Door ontheffingscriteria vast te stellen kan waar gewenst en waar nodig worden afgeweken van de voorkeursgrenswaarden tot de maximale ontheffingswaarde, zonder dat bij elke ontheffing een zeer uitgebreide motivering moet worden toegevoegd.

3.1 Bevoegd gezag

De regeling tot het vaststellen van hogere waarden wordt op één plaats in de Wet geluidhinder ondergebracht. Daarnaast is geregeld dat bijna alle bevoegdheden van GS overgaan naar B&W. Uitgangspunt is dat een hogere waarde wordt vastgesteld door het college van de gemeente waarbinnen de activiteit zich voltrekt ten behoeve waarvan de hogere waarde wordt vastgesteld B&W krijgen in de volgende gevallen de bevoegdheid om hogere waarden vast te stellen:

• zones rond industrieterreinen;
• zones langs wegen;
• reconstructie van een weg als bedoeld in het onderhavige wetsontwerp.

Vanwege de koppeling van nieuwbouw met een bestemmingsplan(wijziging) is hierbij het volgende van belang: 

Wanneer het hogere waardebesluit is gerelateerd aan de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan, moet dat bestemmingsplan in overeenstemming zijn met de door B&W vastgestelde hogere waarden. Als dat niet het geval is kan de gemeenteraad het bestemmingsplan niet vaststellen of herzien.

Als het bestemmingsplan wel strookt met de vastgestelde hogere waarden maar de raad die hogere waarden niet wil, kan de gemeenteraad besluiten om het bestemmingsplan niet vast te stellen of te herzien. Het is daarom raadzaam dat B&W de gemeenteraad in een vroeg stadium informeren over hun voornemen om een of meer hogere waarden vast te stellen.

N.b.: Omdat in grensoverschrijdende situaties beide gemeenten belanghebbende zijn is een verplichting tot overleg opgenomen.

GS blijft bevoegd om hogere waarden vast te stellen in de volgende gevallen:

• zones langs spoorwegen;
• aanleg en reconstructie van provinciale wegen;
• Wanneer de Minister van Verkeer en Waterstaat een weg c.q. spoorweg wil veranderen in situaties waarin de Tracéwet niet van toepassing is
• zones rond industrieterreinen van regionaal als zodanig aangewezen bij provinciale milieuverordening. In dergelijke situaties is het van belang dat de provincie tijdig overleg pleegt met de gemeente.

GS blijven langs de ruimtelijke weg betrokken bij situaties waarin de hogere waarde wordt vastgesteld door B&W. Dit doordat GS in de huidige en toekomstige Wet ruimtelijke ordening nog beschikken over sturingsinstrumenten.

De Minister van VROM wordt op grond van dit wetsvoorstel bevoegd tot het vaststellen van hogere waarden in geval van een combinatie van reconstructie en sanering van wegen.

3.2 Nieuwe procedure

Als een gemeente een hogere waarde vaststelt bij de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan, moet zij het ontwerpbesluit hiervoor tegelijk met het ontwerp-bestemmingsplan ter inzage leggen. Wel blijven het twee aparte procedures. Wanneer het hogere waardebesluit, relatie heeft met een artikel 19 procedure van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, kan in afwijking van het eerste lid, het ontwerp van het besluit gedurende twee weken ter inzage worden gelegd.

Het ontheffingenbeleid van GS bestaat al sinds 1998 en is dus beproefd en blijkt te voldoen. De wijziging van de Wet geluidhinder heeft niet zozeer als doel het beleid ten aanzien van geluidhinder te veranderen maar om de uitvoering te verbeteren. Bij het vaststellen van ontheffingenbeleid kan het college van burgemeester en wethouders inhoudelijk dus aansluiting zoeken bij het beleid van de provincie.

Het verlenen van waarden hoger dan de voorkeurswaarde is nu alleen toegestaan als maatregelen om de voorkeurswaarde te bereiken op onoverkomelijke bezwaren stuiten van stedenbouwkundige, landschappelijke, verkeerskundige en financiële aard (de politieke afweging) en als er sprake is van een van de gevallen uit de rijtjes die staan opgesomd in de verschillende Algemene Maatregelen van Bestuur (een soort administratieve toets). In het wijzigingsvoorstel van de Wgh vervalt de administratieve toets. Maar aan de motivering van de besluiten om hogere waarden vast te stellen zullen strengere eisen worden gesteld. Daarnaast wordt verplichting in de vigerende wet om bij AMvB categorieën van gevallen aan te wijzen, in het wetsvoorstel vervangen door een bevoegdheid om dat te doen.

Zolang een gemeente geen eigen geluidbeleid heeft, kan zij het provinciale beleid op gemeentelijk niveau vaststellen. Indien zij dit niet doet, dient zij elk hogere waardebesluit uitgebreid te motiveren. Middels het beleid en de criteria wordt de mogelijke motivatie en kan later middels het invullen van een formulier de aanvraag worden gedaan en het besluit worden genomen.

Als er nieuwe algemene maatregelen van bestuur komen ter uitvoering van de nieuwe wet, zullen die “technisch” worden aangepast aan de nieuwe wet, beleidsinhoudelijk zal er niet veel veranderen.

In paragraaf 5 staan de ontheffingscriteria zoals die al bijna 10 jaar door de Provincie worden gehanteerd en in bijlage 1 staan de voorkeursgrenswaarden en maximale ontheffingswaarden uit de Wet geluidhinder en het Besluit geluidhinder spoorwegen.

Indien gemeenten zelf bijvoorbeeld gebiedsgericht de maximale voorkeursgrenswaarden (nooit hoger dan de waarden in de Wet geluidhinder) willen vaststellen is dit ook mogelijk. In dat geval zijn drie onderdelen nodig:

• Opstellen van geluidbeleid gemeente i.v.m. de vast te stellen criteria voor de hogere waarde
• Ontheffingenbeleid
• Ontheffingscriteria, eventueel over te nemen van de provincie

Voor een beschrijving van deze drie onderdelen zie bijlage 2.

Bij het beoordelen van de ontheffingsverzoeken c.q. de voornemens om een hogere waarde vast te stellen wordt voor de geluidsbelasting meestal uitgegaan van een prognoseperiode voor over 10 jaar. Hierbij wordt aangesloten bij de geldingsduur van een bestemmingsplan. Autonome ontwikkelingen moeten worden meegenomen. Overige te verwachten ontwikkelingen mogen worden meegenomen mits hierover op bestuurlijk niveau besluitvorming heeft plaatsgevonden of kan worden aangetoond dat binnen redelijke termijn uitvoering gegeven wordt aan in ontwikkeling zijnde plannen. Als richttijd wordt hier de prognoseperiode van 10 jaar aangehouden.

Ingevolge hoofdstuk VIIIA (nieuwe Wet geluidhinder) kan de gemeente een hogere grenswaarde vaststellen in die gevallen waarin de toepassing van maatregelen, gericht op het terugbrengen van de te verwachten geluidbelasting, vanwege de weg/spoorweg of industrie, van de gevels van de betrokken woningen onvoldoende doeltreffend zal zijn of er bezwaren zijn van stedenbouwkundige, verkeerskundige, landschappelijke of financiële aard (hoofdcriteria).

Hieronder volgt een omschrijving van de verschillende ontheffingscriteria.

• Bronmaatregelen zijn niet mogelijk.
• Stedenbouwkundige maatregelen zijn niet mogelijk
• Verkeerskundige maatregelen zijn niet mogelijk
• Landschappelijke bezwaren
• Financiële overwegingen

Naast de bovengenoemde hoofdcriteria moet aan één van de onderstaande subcriteria worden voldaan. Alleen dan kan worden afgeweken van de voorkeursgrenswaarde:

Voor wegverkeerslawaai:

• Indien er sprake is van nog niet geprojecteerde woningen buiten de bebouwde kom, die:
• verspreid gesitueerd worden;
• nodig zijn vanwege grond- of bedrijfsgebondenheid;
• een open plaats tussen aanwezige bebouwing opvullen;
• bestaande bebouwing vervangen;

Indien er sprake is van nog niet geprojecteerde woningen binnen de bebouwde kom, die:

• in een dorps- of stadsvernieuwingsplan worden opgenomen;
• door situering of bouwvorm een doelmatige akoestisch afschermende functie gaan vervullen voor andere woningen;
• nodig zijn vanwege grond- of bedrijfsgebondenheid;
• een open plaats tussen aanwezige bebouwing opvullen;
• bestaande bebouwing vervangen;

Indien er sprake is van een geprojecteerde, in aanbouw zijnde of aanwezige woningen en een nog niet geprojecteerde weg, voor zover die weg:

• een noodzakelijke verkeers- en vervoersfunctie zal vervullen.

Daaraast specifiek voor wegverkeerslawaai

Indien er sprake is van:

• een zodanige verkeersverzamelfunctie zal vervullen, dat de aanleg van die weg zal leiden tot aanmerkelijk lagere geluidsbelastingen van woningen binnen de zone van een andere weg.

Daarnaast specifiek voor industrielawaai

Ook bij industrieterreinen geldt als uitgangspunt dat in nieuwe situaties zoveel mogelijk aan de voorkeursgrenswaarde moet worden voldaan. Indien afwijking toch gewenst is moet de noodzaak om af te wijken worden aangetoond. Omdat het bij industrielawaai vrijwel altijd om door derden te treffen maatregelen gaat kunnen B&W pas verantwoord een hogere waarde vaststellen wanneer wordt gegarandeerd dat de te treffen geluidreducerende maatregelen daadwerkelijk zullen worden gerealiseerd.

Indien er sprake is van nog niet geprojecteerde of geprojecteerde woningen die:

• een geluidbelasting ondervinden die gelijk is aan of lager dan het ter plaatse heersende referentieniveau.

Indien er sprake is van aanwezige of in aanbouw zijnde woningen die:

• een geluidbelasting ondervinden die gelijk is aan of lager dan het ter plaatse heersende referentieniveau;
• zullen beschikken over ten minste een geluidluwe gevel.

Voor een overzicht van de voorkeursgrenswaarden en maximale ontheffingswaarden, zie bijlage 1. N.b. Voor railverkeerslawaai blijft GS bevoegd gezag.

De ontheffingsprocedure wordt per 1 januari 2007 gedelegeerd van de provincie naar de gemeente. Het college van burgemeester en wethouders mag in de meeste gevallen vanaf 1 januari 2007 dan zelf hogere waardebesluiten nemen. Om hogere waardebesluiten te kunnen nemen is zonder dat er ontheffingenbeleid is een uitgebreide motivatie nodig bij elke te verlenen hogere waarde. Om dit te voorkomen kan het college ontheffingenbeleid vaststellen, zodat na 1 januari 2007 de hogere waardeprocedure binnen het ruimtelijke ordeningproces, niet tot vertraging zal leiden. Hierbij is het mogelijk om het ontheffingenbeleid van de Provincie Noord-Brabant onverkort over te nemen of zelf beleid op te stellen binnen de kaders van de wet.

De waarden in de onderstaande tabellen komen uit de Wet geluidhinder en het Besluit geluidhinder spoorwegen. Vanaf 1 januari 2007 wordt voor wat betreft weg- en railverkeer gewerkt met de nieuwe dosismaat Lden (den: day, evening, night). Deze Lden valt gemiddeld 2 dB lager uit, daarom wordt ook de norm met 2 dB verlaagd.

N.b. Voor industrielawaai wordt voorlopig nog niet gewerkt met de nieuwe dosismaat Lden

Indien gemeenten zelf bijvoorbeeld gebiedsgericht de maximale voorkeursgrenswaarden (nooit hoger dan de waarden in de Wet geluidhinder) willen vaststellen is dit ook mogelijk. In dat geval zijn drie onderdelen nodig:

1. Opstellen van geluidbeleid gemeente i.v.m. de vast te stellen ambitie.
2. Ontheffingenbeleid
3. Ontheffingsriteria, eventueel over te nemen van de provincie

1. Gemeentelijk geluidbeleid

Het vast te stellen hogere waarde beleid is afhankelijk van het geluidbeleid en/of de ambitie van de betreffende gemeente. In veel gevallen moet het opstellen van beleid en vaststellen nog gebeuren.

Als voorbeeld het beleid van de Gemeente Eindhoven:
De gemeente Eindhoven heeft haar Milieuvisie vastgesteld waarin zij haar milieuambities 2030 heeft verwoord. De ambitie is minder hinder. Voor het aspect duurzaamheid betekent dit dat door structurele verkeersmaatregelen doorgaand verkeer buiten het centrum om wordt geleid. Geluidhinder door verkeer op het gemeentelijke hoofdwegennet wordt beperkt door toepassing van geluidarme wegdekken en snelheidsbeperkingen. De fiets is binnen de centra het vervoermiddel bij uitstek. En geluidarm openbaar vervoer is op laagdrempelige wijze voor alle inwoners beschikbaar. Bedrijven hebben noodzakelijke bronmaatregelen getroffen en zorgen er continu voor dat geluidemissies zo beperkt mogelijk worden gehouden. Met de realisatie van een stadsdistributiesysteem zijn vervoersbewegingen van zwaar vrachtverkeer naar de bewoonde stadscentra gereduceerd tot nul. De laad- en losactiviteiten bij bevoorrading van of expeditie vanuit bedrijven vinden inpandig plaats om geluidhinder te voorkomen. Voor het aspect leefbaarheid geldt dat de kwaliteit van de leefomgeving mede wordt bepaald door de geluidhinder door weg- en railverkeer en bedrijven. De gemeentelijke infrastructuur is voorzien van stille wegdekken. Waar dit onvoldoende is zorgen wallen en schermen voor het gewenste geluidsklimaat.

2. Ontheffingenbeleid

De vast te stellen ontheffingscriteria zijn afhankelijk van het ontheffingenbeleid. Het ontheffingenbeleid is afhankelijk van het geluidbeleid en/of de ambitie van de betreffende gemeente en moet in veel gevallen nog worden opgesteld en vastgesteld.

Als voorbeeld de criteria van de Gemeente Eindhoven:
Aan het ontheffingenbeleid ligt wat wij nastreven in de Milieuvisie 2030 met betrekking tot geluidhinder ten grondslag. Daarnaast laten wij ons leiden door het normenstelsel van de Wet geluidhinder. Er zal een strikt ontheffingenbeleid worden gevoerd dat een weerspiegeling is van het geformuleerde beleid en dat recht doet aan het stelsel van de Wet geluidhinder. In uitleggebieden zal daarom in principe geen ontheffing worden verleend.

3. Criteria

Door andere criteria te stellen is het bijvoorbeeld mogelijk om gebiedsgericht ontheffingenbeleid op te stellen. Hierbij is mogelijk om bij voorbeeld geen overschrijding van de voorkeursgrenswaarde toe te staan in bijvoorbeeld uitleggebieden.